Ako zmierniť dopady klimatickej zmeny

Správa Medzinárodného menového fondu vydaná v apríli 2019 zdôrazňuje zásadnú úlohu fiškálnych nástrojov pre mitigáciu klimatickej zmeny. Fiškálne nástroje sú opatrenia založené na daniach a rozpočtových výdavkoch ako je napríklad daň z pridanej hodnoty, daň z tabaku alebo poistenie v nezamestnanosti. Pre zmiernenie klimatickej zmeny môžu vlády použiť uhlíkovú daň, obchod s emisnými povolenkami, reguláciu alebo systém poplatkov a príspevkov.

Hlavné závery

  • Uhlíková daň uvalená na producentov fosílnych palív je najefektívnejším opatrením pre mitigáciu klimatickej zmeny, pretože necháva na firmách a domácnostiach voľbu najmenej nákladného spôsobu zníženia spotreby energií a emisií.
  • Pre prijatie týchto opatrení je potrebná široká politická podpora. Príjmy z uhlíkovej dane môžu byť využité na zmiernenie dopadov na nízkopríjmové skupiny a najviac zasiahnuté regióny ako investície do čistejších technológií alebo na podporu ekonomiky znížením daní z príjmu
  • Globálna priemerná cena za emisie skleníkových plynov je $2/t CO2, avšak obmedzenie globálneho otepľovania do 2°C vyžaduje cenu $75/t CO2 v roku 2030. Medzinárodná spolupráca krajín je kľúčová, napríklad v zavedení minimálnej ceny za emisie skleníkových plynov. Pre rozvíjajúce sa krajiny môže byť stanovená nižšia minimálna cena alebo môžu obdržať priamu finančnú podporu.

Zhrnutie

Pokiaľ nebudú prijaté efektívne opatrenia pre mitigáciu klimatickej zmeny, globálna teplota sa do roku 2100 zvýši približne o 4°C v porovnaní s predindustriálnymi teplotami. Emisie skleníkových plynov predstavujú externality na národnej aj globálnej úrovni – producenti skleníkových plynov a štáty s vyššími emisiami spôsobujú ostatným dodatočné náklady v podobe klimatickej zmeny, za ktoré však títo producenti nemusia platiť. Opatrenia na národnej úrovni prenášajú náklady klimatickej zmeny naspäť na firmy vypúšťajúce skleníkové plyny, tým vyrovnávajú trhové prostredie a poskytujú firmám a domácnostiam stimul k úspore energií, či k prechodu na čistejšie technológie. Žiadna krajina však nemôže problém klimatických zmien vyriešiť sama. Aby všetky krajiny prijali potrebné opatrenia a neprenášali svoj podiel zodpovednosti na ostatné štáty, je nevyhnutná medzinárodná spolupráca.

Fiškálne opatrenia pre mitigáciu

Štúdia predstavuje štyri základné rozpočtové opatrenia pre mitigáciu klimatických zmien a porovnáva účinnosť na základe rôznych hľadísk.

  • Uhlíková daň: daňové zaťaženie producentov fosílnych palív podľa celkového obsahu uhlíka.
  • Obchodovanie s emisnými povolenkami: firmy môžu emitovať skleníkové plyny, iba ak majú povolenky v zodpovedajúcej výške emisií. Celkové množstvo emisných povoleniek je stanovené vládou a firmy s nimi následne voľne obchodujú.
  • Poplatky a príspevky: produkty a aktivity s nadpriemernými emisiami sú zaťažené poplatkom, oproti tomu produkty a aktivity s podpriemernými emisiami obdržia príspevok. Opatrenie je spravidla príjmovo neutrálne.
  • Regulácia: napríklad štandardy pre emisie motorových vozidiel a pre účinnosť elektrických spotrebičov alebo minimálne zastúpenie obnoviteľných zdrojov v energetike.

Na základe porovanania posuzovaných kritérií je najefektívnejším fiškálnym opatrením uhlíková daň. Zaťažením producentov fosílnych palív sa opatrenie premieta do širokej škály ľudských činností, v ktorých motivuje k využívaniu čistejších technológií a produktov. Napríklad drahšia elektrina z uhlia motivuje k využívaniu šetrnejších spotrebičov a k prechodu na obnoviteľné zdroje. Uhlíková daň je tržným nástrojom, pretože zahŕňa časť celospoločenských nákladov spôsobených producentmi skleníkových plynov naspäť do cien a ponecháva rozhodovanie o spôsobe zníženia emisií na firmách a domácnostiach. Pokiaľ je definovaná budúca výška uhlíkovej dane, ceny sú predvídateľné a poskytujú stabilné prostredie pre firmy. Dôsledkom uhlíkovej dane môže byť citeľný nárast cien energií a ďalších produktov a služieb (napríklad palív a následnej dopravy), preto je vhodné použiť časť dodatočných príjmov pre zmiernenie tohto dopadu na nízkopríjmové skupiny a najviac postihnuté regióny. Implementácia uhlíkovej dane je tiež jednoduchá z administratívneho pohľadu, keďže je možné použiť existujúcu infraštruktúru pre výber daní.

Systémy pre obchodovanie s emisnými povolenkami sú takmer porovnateľne účinné ako uhlíková daň, hlavne ak sú doplnené o minimálnu a maximálnu cenu emisných povoleniek. Umožňujú cieliť na konkrétne celkové množstvo emisií (keďže je určené počtom vydaných povoleniek), avšak vyžadujú navýšenie administratívnych kapacít pre implementáciu a monitorovanie obchodného systému.

Regulačný prístup alebo zavedenie systému poplatkov a príspevkov sú v porovnaní s cenovými mechanizmami približne o tretinu menej efektívne. I napriek tomu sú tieto menej účinné nástroje výrazne lepšie ako neprijatie žiadnych opatrení.

Medzinárodná spolupráca

Prijatie mitigačných opatrení vyžaduje koordináciu na globálnej úrovni, pretože:

  • Jednotlivé krajiny preferujú na svojom území nižšiu uhlíkovú daň pre zachovanie konkurencieschopnosti firiem. Zároveň má každá krajina z navýšenia vlastnej uhlíkovej dane iba obmedzený prínos, pretože sa jedná o globálny jav.
  • Neexistuje jednotný a transparentný spôsob merania mitigačných cieľov jednotlivých krajín. Niektoré krajiny usilujú o nižšie emisie, iné svoje ciele definujú pomocou podielu čistej energie alebo emisnou intenzitou ekonomiky (množstvo emisií potrebných k vyprodukovaniu určitého HDP).
  • Väčší potenciál k zníženiu emisií je predovšetkým vo veľkých rýchlo sa rozvíjajúcich trhových ekonomikách, založených spravidla na uhlí.

Globálna spolupráca podporí prijatie zodpovednosti za zmiernenie klimatických zmien všetkými krajinami a tiež môže podporiť zjednotenie mitigačných cieľov a spôsobov ich merania. Z medzinárodného hľadiska je veľmi efektívnym opatrením zavedenie jednotnej minimálnej výšky uhlíkovej dane, doplnenej prípadne o dodatočnú finančnú či technologickú podporu pre rozvíjajúce sa krajiny.

Spoločenská prijateľnosť mitigačných opatrení

Niektoré skupiny obyvateľov a priemyselné odvetvia môžu byť viac zasiahnuté mitigačnými opatreniami, preto voči ich prijatiu môžu oponovať. Skúsenosť so zavádzaním opatrení poukazuje na niekoľko dôležitých predpokladov úspešnej implementácie:

  • Jasná trajektória zvyšovania uhlíkovej dane zakotvená v legislatíve poskytuje zrozumiteľné a stabilné prostredie.
  • Konzultácie so zapojenými skupinami a s verejnosťou, doplnené o komunikačnú kampaň založenú na faktoch, ktorá prípadne vysvetľuje určité nedorozumenia alebo mylné očakávania.
  • Transparentné a prospešné využitie nových rozpočtových príjmov.
  • Cielená podpora domácností a regiónov, ktoré sú najviac zasiahnuté daným opatrením.

Príjem z uhlíkovej dane v krajinách G20 je v roku 2030 odhadovaný na 1,5% HDP. Aj keď je možné tieto prostriedky rozdeliť naspäť rovnomerne medzi občanov ako jednorazovú dividendu, iné využitia môžu dosiahnuť vyššiu ekonomickú efektivitu, a tak viesť k nižšej celkovej cene zmiernenia klimatickej zmeny. Napríklad použitie jednej štvrtiny prostriedkov na podporu nízkopríjmových skupín a využitie zvyšnej časti na zníženie dane z príjmu by viedlo k podpore hospodárskej aktivity a k vyššej zamestnanosti. Tým by sa odhadovaná cena mitigácie znížila na $20/t CO2 (oproti predpokladaným $75/t CO2 pri rozdelení príjmu v podobe univerzálnej dividendy a s uhlíkovou daňou vo výške $50/t CO2).

Podpora investícií do čistých technológií

Investície do nízkouhlíkových technológií môžu byť i pri uhlíkovej dani stále nízke kvôli trhovým zlyhaniam a zotrvačnosti niektorých odvetví. Vlády tu majú priestor pre navýšenie investícií do výskumu a vývoja a pre podporu rozšírenia nových technológií, ktoré môžu mať celospoločenský prínos.

Záver

Vládna politika a fiškálne nástroje zohrávajú zásadnú rolu pri zmierňovaní klimatickej zmeny na úrovni jednotlivých štátov. Ministri financií môžu vhodným nastavením daní a ďalšími rozpočtovými opatreniami vytvoriť mitigačnú stratégiu, ktorá bude ekonomicky efektívna a spoločensky a politicky prijateľná. Je nevyhnutné pristupovať k situácii koncepčne, plánovať v dlhodobom horizonte a zohľadniť dopad stratégie na rôzne skupiny. Koordinácia na medzinárodnej úrovni zvyšuje účinnosť mitigačných opatrení, umožňuje zachovanie konkurencieschopnosti jednotlivých ekonomík a prispieva k šíreniu príkladov dobrej praxe.

Poznámky o spracovateľovi

Medzinárodný menový fond je medzinárodná organizácia, ktorá si kladie za cieľ globálnu menovú spoluprácu, zaisťovanie finančnej stability, podporu medzinárodného obchodu a udržateľný ekonomický rast. Autorský tím z Medzinárodného menového fondu pri príprave konzultoval štúdiu s ďalšími výskumníkmi zo Svetovej banky, z rôznych univerzít a ďalších inštitúcií.