Ako fungujú európske emisné povolenky?

Európske emisné kvóty sú účinným prostriedkom pri znižovaní emisií a sú kľúčové pre dosiahnutie budúcich emisných cieľov EÚ.

Emisné kvóty (povolenky) sú hlavným nástrojom Európskeho systému obchodovania s emisiami (European Union Emissions Trading Scheme, EU ETS), ktorého cieľom je znížiť emisie skleníkových plynov prostredníctvom ich spoplatnenia.

EU ETS bol spustený Európskou úniou v roku 2005 ako prvý veľký systém obchodovania s emisiami skleníkových plynov a do začiatku roku 2021, kedy začal fungovať národný ETS v Číne, bol najväčším systémom svojho druhu na svete. Okrem krajín EÚ zahŕňa aj Island, Lichtenštajnsko a Nórsko.

Akým spôsobom emisné kvóty znižujú emisie?

Elektrárne a priemyselné zariadenia vypúšťajúce skleníkové plyny dnes musia preukázať, že majú tieto emisie pokryté povolenkami v príslušnom rozsahu. Jedna kvóta oprávňuje producenta vypustiť jednu tonu CO₂, prípadne ekvivalentného množstva N₂O alebo perfluórovaných uhľovodíkov (PFCs).

Každý rok vydáva EÚ určité množstvo týchto kvót (angl. European Union Emission Allowance, EUA), pričom toto množstvo (tzv. emisný strop) sa postupne rovnomerne znižuje v súlade s emisnými cieľmi EÚ. Systém tak umožňuje kontrolovať a priebežne redukovať množstvo emisií zo zahrnutých sektorov.

Elektrárne a ďalšie prevádzky zapojené do systému si kvóty nakupujú v aukcii (alebo ich môžu získať zadarmo, čo vysvetlíme neskôr) a následne s nimi voľne obchodujú na burze. Ich emisie sú merané a overované a ak je vypúšťaných skleníkových plynov viac, než ku koľkým daný subjekt oprávňujú jeho kvóty, dostane pokutu (100 € za tonu emisií) a zároveň si musí potrebné kvóty doplniť.¹

Ak majú niektoré elektrárne či priemyselné závody možnosť znížiť svoje emisie lacnejšie, než je cena emisných povoleniek, stoja pred rozhodnutím, či je pre ne výhodnejšie inovovať a investovať do čistejších technológií alebo radšej pri danej cene nakúpiť emisné povolenky.

Množstvo kvót ponúkaných v ďalších rokoch (t. j. maximálne množstvo povolených emisií) EÚ postupne znižuje. Zároveň možnosť voľného obchodovania s povolenkami zaručuje, že k znižovaniu emisií dochádza najskôr vo firmách, kde je realizácia zníženia najlacnejšia. Preto hovoríme, že EU ETS vedie k dosiahnutiu cieľov v oblasti emisií nákladovo efektívnym spôsobom.

Systémy obchodovania s emisiami sú trhovým mechanizmom, ktorý je založený na princípe, že znečisťovatelia by za poškodzovanie životného prostredia mali platiť. Tieto platby motivujú elektrárne a ďalšie prevádzky znižovať vlastné emisie a zároveň je možné získané prostriedky aspoň čiastočne využiť na nápravu spôsobených škôd. Ekonómovia tento princíp nazývajú ako tzv. internalizáciu externalít (tu je externalitou vypúšťanie skleníkových plynov, ktorými znečisťovatelia doteraz zaťažovali prírodu a celú spoločnosť bez toho, aby za to museli zaplatiť). Práve existencia externalít, ktoré sa v modeli ideálneho trhu nevyskytujú, vedie k neférovému zvýhodneniu znečisťovateľov. Systémy obchodovania s emisiami usilujú o odstránenie tejto nedokonalosti a o urovnanie trhového prostredia.

Koľko stoja emisné povolenky?

Cena emisných povoleniek je kľúčovým parametrom celého systému.

Ak je príliš nízka, znečisťovateľ si môže nakúpiť potrebné kvóty lacno a princíp, že zodpovedajúcim spôsobom zaplatí za spôsobené znečistenie, zostáva nenaplnený.

K redukovaniu množstva emisií však napriek tomu dochádza, pretože emisný strop Európska únia postupne znižuje. Menej kvót v obehu tiež znamená rastúcu cenu. Od doby zavedenia systému bola v niektorých rokoch cena povoleniek veľmi nízka, často ako dôsledok oslabenia ekonomiky (napr. pri prepade ekonomickej produkcie počas finančnej krízy v rokoch 2008 – 2009 alebo na začiatku koronavírusovej pandémie v roku 2020, ale aj v období 2013 – 2018 kvôli prebytku kvót). V priebehu roku 2018 cena tony emisií CO₂ prudko stúpla z 8 € na zhruba 20 €, začiatkom roka 2021 už kvóty stáli viac ako 30 €. Podľa odhadov niektorých inštitúcií bolo pre dosiahnutie cieľov Parížskej dohody nutné, aby sa cena za tonu CO₂ v roku 2020 pohybovala v rozmedzí 33 – 66 €.^{2 3} Spodnú hranicu 33 € dosiahli ceny európskych emisných kvót v decembri 2020. Jedná sa o dobrý signál, avšak sám o sebe nie je dostatočný – okrem ďalšieho rastu budúcich cien by bolo predovšetkým potrebné, aby bola porovnateľne spoplatnená väčšina svetových emisií skleníkových plynov.

Ktoré odvetvia sú do systému zahrnuté?

Systém pokrýva najmä väčšie zdroje v energeticky náročných odvetviach (spolu takmer 11 000 zariadení), a to:

• elektrárne s tepelným príkonom nad 20 MW,
• ropné rafinérie,
• koksovne,
• železiarne a oceliarne,
• cementárne,
• niektorú ďalšiu priemyselnú výrobu.

Okrem toho zahŕňa približne 600 prevádzkovateľov lietadiel v rámci Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP). Súhrnne pokrýva približne 38 % emisií skleníkových plynov v EÚ¹ a okrem emisií CO₂ sú zahrnuté tiež emisie oxidu dusného N₂O a perfluórovaných uhľovodíkov.

Kto dostáva emisné povolenky zadarmo?

V rokoch 2013 – 2020 bolo bezplatne pridelených cca 43 % kvót predovšetkým emisne intenzívnym priemyselným odvetviam. Zvyšných 57 % bolo určených do aukcie (skutočný počet vydražených kvót bol však nižší). Bezplatné emisné kvóty sú určené takým odvetviam hospodárstva, v ktorých by bolo jednoduché presunúť výrobu do krajín, kde nie sú emisie skleníkových plynov obmedzované. Pri dôslednom uplatnení aukcie kvót by tak mohlo dochádzať k odlivu výrobných závodov z EÚ a navýšeniu emisií v iných krajinách. Množstvo bezplatne prideľovaných kvót je postupne znižované a napríklad výroba elektriny už nie je pre prideľovanie bezodplatných kvót spôsobilá od roku 2013 (niektoré štáty vrátane Slovenska si však vyjednali výnimku z tohto pravidla až do roku 2020).¹

Akým spôsobom je stanovené maximálne množstvo kvót?

Na dosiahnutie emisných cieľov EÚ v rokoch 2020 a 2030 bolo maximálne množstvo kvót od roku 2013 rovnomerne znižované. V roku 2013 bolo vydaných 2,1 miliardy emisných kvót a až do roku 2020 to každoročne bolo o 38 miliónov menej, aby bolo zaistené zníženie emisií aspoň o 21 % v zahrnutých odvetviach (v porovnaní s rokom 2005).⁴

V nasledujúcej dekáde bude znižovanie ešte rýchlejšie – pôvodným cieľom bolo znížiť emisie v rámci EU ETS do roku 2030 o 43 % oproti roku 2005 a tento cieľ je teraz ešte upravovaný v rámci Európskej zelenej dohody.

Čo sa deje s financiami získanými v aukciách?

Celkové výnosy z aukcií emisných povoleniek predstavovali v rokoch 2012 – 2019 približne 50 miliárd eur (z toho 14 miliárd boli výnosy v roku 2019, keď bola cena kvót najvyššia). Dražba prebieha v rámci každého zo zapojených štátov a tie tiež rozhodujú o konkrétnom využití prostriedkov, ktoré sa v aukciách vyberú. Z celkového obnosu sa vynaložilo na klimatické a energetické účely 78 %, a to predovšetkým na energiu z obnoviteľných zdrojov, zvyšovanie energetickej účinnosti a udržateľnú dopravu.¹

Ako je EU ETS priebežne upravovaný?

Fungovanie EU ETS je rozdelené do niekoľkých fáz, počas ktorých je systém priebežne testovaný a rozširovaný.

Prvá fáza od roku 2005 bola predovšetkým testovacia a jej účelom bolo overenie fungovania celého systému a získanie spoľahlivých dát o emisiách jednotlivých zariadení. V nasledujúcich fázach dochádzalo k rozširovaniu o ďalšie sektory (napr. letecká doprava v rámci EHP) a na úpravu stropu emisných kvót v súlade s emisnými cieľmi EÚ. Konkrétne parametre EU ETS v jednotlivých fázach sú zhrnuté v nasledujúcej tabuľke.

V čom EU ETS funguje dobre a v čom nie?

Výhody

• EU ETS je trhový mechanizmus, a teda rozhodovanie o emisiách skleníkových plynov je z veľkej časti ponechané na samotných producentoch. Elektrárne a ďalšie zariadenia sa podľa aktuálnej ceny rozhodujú, či nakúpia emisné kvóty alebo investujú do zníženia vlastných emisií. V kombinácii so znižovaním celkového množstva kvót je tak možné dosiahnuť emisné ciele s nízkymi dodatočnými nákladmi, čo je tou hlavnou výhodou celého systému.
• Finančné prostriedky získané z dražieb povoleniek je možné použiť na podporu inovácií a na klimatické a energetické účely.
• Dobre nastavené ETS systémy umožňujú prepájanie s ďalšími krajinami (napr. EU ETS je dnes prepojený s obdobným systémom vo Švajčiarsku a v budúcnosti by mal byť napojený aj na novovznikajúci britský systém). Tým dochádza k vyrovnávaniu cien emisií z rôznych krajín a k zvyšovaniu efektivity systému.

Nevýhody

• EU ETS nepokrýva všetky sektory, ktoré sa podieľajú na vypúšťaní skleníkových plynov. Kvôli administratívnej záťaži nie je možné efektívne zahrnúť malých emitentov skleníkových plynov (napr. sektor dopravy), preto niektoré európske štáty dopĺňajú EU ETS národnými uhlíkovými daňami.
• Prideľovanie bezplatných kvót niektorým prevádzkam. Počas počiatočných fáz EU ETS neboli k dispozícii presné dáta o skutočných emisiách jednotlivých prevádzok, čo v niektorých prípadoch spôsobilo, že prevádzky bezplatne získali vyššie množstvo povoleniek než potrebovali (a nadbytok mohli následne so ziskom predať). Tomu by malo brániť monitorovanie vypúšťaných emisií a postupné znižovanie bezplatných alokácií povoleniek.
• Budúce ceny povoleniek sú nepredvídateľné, čo komplikuje dlhodobé plánovanie pre zahrnuté elektrárne a priemyselné závody. V reakcii na nízku cenu kvót v roku 2013, ktorá bola spôsobená prebytkom kvót v systéme, zaviedla EÚ tzv. rezervu trhovej stability (Market Stability Reserve), ktorá dokáže výkyvy cien čiastočne vyrovnávať. Nadbytočné nevydražené kvóty sú tak postupne presunuté do rezervy, z ktorej už nebudú vydražené, avšak v prípade nedostatku kvót v systéme môžu byť neskôr z rezervy uvoľnené. Inou možnosťou, ako brániť prílišným výkyvom ceny, je stanoviť minimálnu a maximálnu cenu povoleniek. EU ETS tento prístup nevyužíva, niektoré iné ETS systémy vo svete však áno.

V rokoch 2009 – 2013 boli celkové overené emisie nižšie ako množstvo alokovaných kvót, ktoré zariadenia mohli uplatňovať aj v nasledujúcich rokoch. K problému s nadmernou alokáciou prispela aj možnosť používať medzinárodné kredity podľa Kjótskeho protokolu namiesto emisných kvót, čo viedlo k prepadu cien európskych emisných povoleniek v nasledujúcich rokoch. Odstránenie časti kvót zo systému viedlo k opätovnej stabilizácii cien. V niektorých rokoch sú overené emisie naopak vyššie ako alokované kvóty, dostupné dáta však neumožňujú rozlíšiť, či firmy pokryli svoje emisie medzinárodnými kreditmi alebo kvótami nakúpenými či prijatými v predošlých rokoch.

Aké systémy ETS sa používajú inde vo svete?

Od svojho spustenia sa EU ETS stal inšpiráciou pre mnoho ďalších štátov a regiónov vo svete. Obdobné systémy sa dnes používajú napríklad v Číne (v niektorých mestách ETS funguje od roku 2013, celonárodný systém bol spustený v roku 2021 a dnes je najväčším ETS na svete zahŕňajúcim zhruba 30 % čínskych emisií). Obdobu EU ETS nájdeme tiež v Austrálii, na Novom Zélande, vo väčšine kanadských provincií, v niektorých štátoch USA a v ďalších regiónoch.

Niektoré štáty spoplatňujú emisie skleníkových plynov pomocou tzv. uhlíkovej dane (carbon tax), ktorá je ďalším efektívnym trhovým mechanizmom na zníženie emisií a môže vhodne dopĺňať ETS zahrnutím iných sektorov (napr. dopravy). Na celom svete dnes funguje približne 60 rôznych systémov spoplatňujúcich emisie skleníkových plynov, pričom dve tretiny z nich boli spustené v uplynulej dekáde.

Zdroje